经纬度：青年发展型城市建设，何以成为城市发展新战略_澎湃评论_澎湃新闻-The Paper

2026-10-05 · 闪配宝

今年4月27日，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《加快建设青年发展型城市的若干措施》（以下称为“《若干措施》”），从四个方面14项措施，部署上海加快推进青年发展型城市建设。文件于9月5日在上海市政府官网全文公布。 青年发展型城市并非一个新概念。2022年4月，中宣部、国家发改委、共青团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》

今年4月27日，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《加快建设青年发展型城市的若干措施》（以下称为“《若干措施》”），从四个方面14项措施，部署上海加快推进青年发展型城市建设。文件于9月5日在上海市政府官网全文公布。

青年发展型城市并非一个新概念。2022年4月，中宣部、国家发改委、共青团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》，将这项工作上升为国家战略。

上海在此基础上实现制度跃升：2026年4月市委、市政府出台专项文件，同年5月市人大常委会表决通过《关于促进青年发展型城市建设的决定》，6月1日正式施行。这是全国首部青年发展型城市建设领域的省级立法。

在“十五五”开局之年，上海通过市委市政府文件与省级立法的“组合拳”，把青年发展型城市建设提升至城市发展战略的高度。

这一制度跃升有其深刻时代背景。2026年是“十五五”规划开局之年，也是新质生产力从“点状突破”迈向“系统集成”的关键阶段。

城市是发展新质生产力的主战场，青年群体思想束缚少、创新活力强，是催生和发展新质生产力的天然主体。当科技创新成为第一动力，城市竞争的本质，逐步转向青年人才的竞争。

上海以立法形式推进青年发展型城市建设，正是对这一时代趋势的精准回应。但这一回应的深层意义，不仅在于“争夺青年人才”，更在于重新定义青年与城市的关系——青年工作，正在从局部人群的具体事务上升为城市发展的全局战略。

这既是发挥青年作用的战略安排，也是服务青年成长的价值归宿，二者统一于人民城市理念在青年领域的完整展开。

上海在“十五五”开局之年以立法形式推进青年发展型城市建设。

一、从“青年化社会”到“新质生产力”：双重变革的历史交汇

要理解上海为何在“十五五”开局之年以立法形式推进青年发展型城市建设，首先要厘清一个根本命题：在当代中国社会，青年处于何种位置

（一）青年化社会：社会影响力的代际转移

从社会主导力量与文化传递逻辑来看，农业时代属于老年化社会：土地是核心生产资料，经验是生存依托，知识依靠前喻文化，社会话语权掌握在年长者手中。

工业时代属于中年化社会：资本与规模化生产成为核心资源，知识以并喻文化为主，社会主导力量集中在中年人。

进入数智时代，青年化社会正在加速形成。这里所说的青年化社会，不等同于人口年龄结构年轻化，而是指社会创新话语权、影响力发生代际转移。

信息与创新能力成为核心资源，知识呈现后喻文化特征，即晚辈向长辈反向传递新知识；人工智能、大数据等技术快速迭代，经验、资历带来的边际收益持续递减，快速学习与适应能力的价值不断上升，青年由此获得独特的主体性话语权。

从老年化社会、中年化社会走向青年化社会，本质是不同时代核心资源在代际之间的重新分配。

农业时代稀缺资源是土地与经验，掌握在长者手中；工业时代稀缺资源是资本与成熟技术，集中于中年群体；数智时代稀缺资源是信息与创新能力，而青年天然具备这两项能力。

这不是简单的代际更替，而是社会运行底层逻辑的根本性转变。青年不再只是未来的继承者，更是当下社会发展的重要主体。

这场社会结构变革，恰好与新质生产力的生成形成历史性交汇。

新质生产力以人工智能、量子信息、生物技术等前沿科技集群突破为标志，依靠前沿技术迭代驱动。习近平总书记指出，新质生产力“是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”。

前沿科技攻关的参与者、引领者，呈现明显年轻化特征，青年一代是这场变革中最富活力的创新先锋，是培育新质生产力的天然主体。

放眼全国，青年科技人才已经成为科技创新中坚力量。中国科协《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，我国科技工作者平均年龄35.9岁；国家重点研发计划参研人员中，45岁以下人员占比超过80%。

复兴号高铁研发团队平均年龄38岁，北斗卫星核心研发团队平均年龄36岁，中国天眼FAST研发团队平均年龄仅30岁。青年正在成为新质生产力的核心创造者。

在新质生产力的产业一线，同样呈现青年主导特征：我国人工智能核心产业从业者中，35岁以下群体占比超70%；在具身智能、大模型开发等前沿赛道，初创企业核心技术团队平均年龄大多在30岁上下。

刚刚落幕的第48届世界技能大赛，中国参赛选手平均年龄仅21岁——从科研前沿到技能赛场，青年贯穿技术研发到产业落地的全链条。

正如习近平总书记所言，“人工智能是年轻的事业，也是年轻人的事业”。今年在上海举办的世界人工智能大会，以“智能时代 同球共济”为主题，集中呈现了大模型、具身智能等前沿领域的青年创新成果，生动印证了这一重要判断，其内核同样适配新质生产力全领域的发展规律。

国家“十五五”规划纲要，首次专门设置“支持青年发展”专节，更是从国家顶层设计层面，确立了青年赋能新质生产力发展的核心地位。

青年能够成为新质生产力的天然主体，源于三重核心特质：一是最具创新活力，青年思维活跃、创造力旺盛，更容易在科技前沿实现突破性创新；二是最少保守思想，不容易被固有知识体系与路径依赖束缚，乐于接纳新技术、敢于突破旧范式；三是最强技术适应力，数智技术如同青年群体的“原生语言”，在人工智能快速迭代背景下，这一代际优势更加突出。

新质生产力以科技创新为核心驱动，而科技创新恰恰需要打破旧范式、探索新可能、驾驭新技术——青年在这三个维度上具有天然优势。三重特质，决定了青年在新质生产力培育进程中不仅是参与者，更是引领者。

这一主体角色，在“十五五”开局之年的上海得到了集中呈现。

世界人工智能大会以“智能时代 同球共济”为主题，集中展示了大模型、具身智能等前沿领域的青年创新成果；世界技能大赛则全方位展现了新时代青年的实践能力与创新素养。

这两个大会共同印证了一个判断——青年既懂前沿技术，又善实操落地，既能突破技术瓶颈，也能打磨产业细节，成为衔接前沿科创与实体经济的关键纽带。

把握这一双重变革的历史交汇，才能读懂上海选择的深层逻辑：在“十五五”开局之年，以立法将青年发展型城市建设提升至城市战略顶层，并非应对短期问题的政策工具，而是回应时代变局的战略抉择。

当“青年化社会”遇上新质生产力，城市与青年的关系正在被重新定义，这正是上海地方立法所要回应的时代命题。

上海 创智 学院 打破传统教育模式，与国内31家高校合作，自主培养AI顶尖人才。新华社图

二、从“青年工作”到“城市战略”：新质生产力与人民城市的逻辑交汇

理解青年化社会与新质生产力的双重变革之后，需要进一步思考：这一时代变革如何转化为城市发展战略

（一）城市竞争逻辑的重塑：从政策优惠到人才竞争

城市是培育新质生产力的主战场。新质生产力重塑城市竞争底层逻辑：过去城市竞争依靠政策红利、土地要素，如今竞争重心逐步转向人才，尤其是青年人才。

能够集聚更多高素质青年的城市，才能持续保有创新动力与长期发展后劲。

（二）青年角色的转变：从“生力军”到“主力军”

但青年对于城市的价值，远不止是发展动力。

工业时代，青年更多定位为储备性生力军，作为被教育、被培养的对象，等待未来释放价值。

而在数智时代与新质生产力背景下，青年角色发生根本转变。在人工智能、量子计算、生物医药等前沿赛道，大量创新突破直接由青年发起，并非等到青年“准备成熟”之后才产生。在诸多前沿领域，青年已经从后备生力军，转变为创新主力军。

一方面，青年正处在从校园步入社会、成家立业的关键人生阶段，在住房、就业、婚育、社会融入等方面面临现实压力，需要城市提供系统性制度支持，这是青年工作传统的服务功能，不可或缺。

另一方面，青年已经成为新质生产力主力军、城市发展核心动力，青年工作不再仅仅是“助力青年成长”，更直接决定城市当下创新活力与长远发展潜力。服务青年，本质就是投资城市未来。

（三）依靠青年与为了青年的统一：人民城市的完整展开

建设青年发展型城市，本质就是将新质生产力的动力逻辑，和人民城市的价值逻辑在青年议题上统一起来。

它既不把青年简单当作发展工具，也不只是将青年作为帮扶对象，而是推动青年在城市发展中，既是建设者，也是受益者，实现青年与城市双向成长。

这正是上海立法推进青年发展型城市建设的深层内涵。它不是传统青年工作的简单升级，而是城市发展范式的根本转型：从“投资于物”转向“投资于人”，从以GDP为中心转向以人为中心，从城市吸引人才，升级为城市成就青年。

当“依靠青年”和“为了青年”在青年发展型城市建设中融为一体，青年工作就不再是单一部门的专项事务，上升为城市全局发展战略，兼顾当下创新活力与长远可持续性。这就是新质生产力背景下，城市发展新战略的完整逻辑。

7月17日至20日，2026 世界人工智能大会 暨 人工智能 全球治理高级别会议在上海举行。新华社图

三、从“单一赛道”到“全成长周期”：14项措施的结构逻辑

明晰青年发展型城市的战略逻辑之后，我们再看战略落地的制度安排。《若干措施》中的14项举措，不是零散政策的简单堆砌，而是一套覆盖青年全成长周期的制度体系。

整体结构可以概括为横向功能矩阵+纵向成长链条，既回应青年全方位的发展需求，也让政策支撑贯穿青年成长全过程。

（一）整体思路：横向功能与纵向成长的双维覆盖

青年政策设计，容易出现两种偏差：一是政策碎片化，看似面面俱到，实则缺乏系统章法；二是单点突进，只解决局部问题，忽略青年成长的整体性。14项措施，正是对两类问题的系统性回应。

横向层面，四大板块分工清晰：“光荣之城”筑牢思想根基，“创新之城”激活发展动能，“开放之城”拓宽交流空间，“梦想之城”保障安居乐业。四大板块并非先后推进的阶段任务，而是同步运行的功能模块，共同构建“方向—动力—空间—保障”的完整支撑体系。

纵向层面，14项举措贯穿青年从思想引领到创新创业、安居就业、婚育健康的完整成长链条，覆盖从个体成长到组建家庭的全过程，从立志、立业，到安身、成家。

横向功能矩阵与纵向成长链条相互交织，共同搭建起全成长周期、多维度关爱的制度矩阵。政策支持不再是单点帮扶，而是陪伴青年走完成长的完整道路。

（二）四大板块与全成长周期的融合：从“立志”到“圆梦”的完整支撑

四大板块的功能定位，对应青年成长四个核心阶段。

“光荣之城”对应立志，回答青年“为何奋斗”的价值命题。上海是党的诞生地，青年在这座城市成长，首要的是确立价值方向。这一板块强化思想政治引领，激活中华优秀传统文化涵育功能，发挥全过程人民民主的实践育人作用。依托行走的思政课、红色资源传承、人民建议征集等机制，推动思想引领跳出单向宣讲，融入青年日常生活，形成内在价值自觉。价值方向清晰，青年奋斗才有根基。

“创新之城”对应立业，回答青年“何处施展才华”。青年创造力最旺盛的阶段，亟需发展舞台。本板块从完善青年创新机制、优化创业生态、发展青春经济三个维度，构建一套从创意想法到产业落地的完整支撑体系。

政策重点对接人工智能、集成电路、生物医药三大先导产业以及各类新兴赛道，引导青年创新力量投向国家战略急需领域。从世界人工智能大会的前沿技术突破，到世界技能大赛的青年实操创新，上海持续为科创青年、技能青年搭建多元成才舞台，让青年创新活力持续转化为产业新动能。当前，上海三大先导产业规模历史性突破2万亿元，三大先导产业人才规模达90余万人，全市日均新增科技企业超320家——这为青年施展才华提供了广阔的产业舞台和创业空间。

“开放之城”对应拓界，回答青年“与谁同行”。创新不能闭门造车，青年需要广阔的交流空间。板块内容包含塑造年轻态城市形象、深化长三角青年协作、拓展国际青年交流渠道。其中“打造年轻态都市空间”尤为关键，以适青导向规划城市空间，建设青年友好街区、社区、园区，打造24小时年轻力场景。城市物理空间本身，为青年交往创造条件，让开放从理念转化为可感知的城市体验。

“梦想之城”对应安身、成家、健康、圆梦，回应青年扎根城市最现实的关切，也是整套政策体系的落脚点。板块包含安居服务、就业促进、婚育保障、健康赋能、惠青制度供给，形成覆盖求职过渡期、事业起步期、稳定发展期的全周期保障链条。

持续扩容青年驿站至5000间以上，通过租房补贴、人才公寓减轻青年住房压力；配套育儿补贴、生育友好岗位、爱心托班、婚恋服务，直面青年组建家庭阶段的现实焦虑；加强公共体育设施建设和心理服务体系建设，守护青年身心健康；依托“青年在沪一件事”集成政策、完善统计监测制度，让每一项惠青政策可追踪、可评估、可优化。

四大板块之间相互联动：“光荣之城”为其余板块提供价值引领；“创新之城”的产业赛道，为“开放之城”提供交流载体；“开放之城”的交流网络，为“创新之城”汇聚人才资源；“梦想之城”的兜底保障，是前面三大板块持续运转的基础。共同形成立志—立业—拓界—安身—成家—健康—圆梦的完整成长链条。

横向回答青年需要哪些支持，纵向回答政策如何伴随青年成长，二者交汇，就是全成长周期、多维度支持的制度内核。

需要指出的是，“全成长周期”的实质，不在于政策对青年成长阶段的简单覆盖，而在于每一个阶段都从“给予保障”转向“激发能力”。

横向的四大板块，是协同赋能青年从立志到圆梦的完整能力体系；纵向的成长链条，是青年能力持续跃升的阶梯——从思想引领到创新创业，从安居就业到婚育健康，每一个环节都在为青年“增能”，而非仅仅“兜底”。

从“覆盖”到“赋能”，这一转变的实质，是把青年从“被服务者”升级为“创造者”。

（三）青春经济：从“吸引青年消费”到“赋能青年创造”

以上是从整体结构看14项措施的逻辑。下面聚焦其中最具时代特征的一项措施——“创新发展青春经济”展开分析。

这一措施之所以值得单独讨论，在于它不仅是产业政策，更是一种全新的发展理念。它把青春经济从“刺激消费”的旧框架中解放出来，转向“赋能创造”的新逻辑——这恰恰是“从覆盖到赋能”这一深层指向的典型体现。

谈及青春经济，很多人第一印象局限于青年消费场景：潮玩、咖啡、音乐节、沉浸式文旅，将青春经济等同于拉动青年消费。这只是表层内涵，若仅停留于此，就窄化了青春经济的价值。

青春经济包含三层递进内涵：消费层面，青年作为消费主体，引领体验经济、数字文化消费新趋势；创造层面，青年作为创业主体，催生新业态、新模式、新品牌；文化层面，青年以自身价值理念与生活方式重塑经济形态。消费是表象，创造是内核，文化是底色。

《若干措施》对青春经济的定位，实现了从“刺激消费”到“赋能创造”的跃升。政策目标不是简单鼓励青年消费，而是通过制度供给，让青年成为新经济形态的创造者。具体路径有四条：